Convegno Milano Risparmio

Un ringraziamento non formale ai promotori di questo incontro che consente di lumeggiare in una sede non istituzionale aspetti di una riforma travagliata ma importante e fortemente innovativa.

L’obiettivo alto che ci ponevamo era di aprire, dopo gli scandali domestici che seguivano quelli internazionali una nuova fase di difesa piena del risparmio, in coerenza con i princìpi costituzionali fissati dall’articolo 47 della Carta costituzionale.

Eravamo in quella che fu definita una “guerra di religione” ed era stato sbagliato l’obiettivo di guardare al sistema bancario anzichè a quello societario.

Le manipolazioni hanno riguardato il conto profitti e perdite, svuotando le basi patrimoniali come ha rivelato John Coffee.

Cirio e Parmalat era scandali di società industriali della old company; Lo scandalo Parmalat è stato accostato a quello della Banca Romana. Le cifre erano diverse. Il crack parmalat 80 volte superiore a prezzi costanti 1995 mentre tenendo conto della dimensione dell’economia italiana nei due periodi, la Banca Romana ha avuto un impatto pari allo 0,55 del PIL dell’epoca contro l’1 per cento di Parmalat.

Nonostante la legge Sarbanes-Oxley, negli Stati Uniti si sono registrati nuovi recenti scandali come quello della Hollinger International.

Gli scandali non sono solo di oggi. Per Benedetto Croce “sono cose di tutti i tempi e di tutti i Paesi”.

Lo dimostrano alcuni numeri particolarmente significativi, relativamente alle modifiche intervenute sul TUF, il testo unico della finanza (in numero di 52), e sul TUB, il testo unico bancario (in numero di 12), nonché ai sette princìpi di delega.

Le innovazioni sono talmente forti che si è reso necessario prevedere un termine più congruo di quello iniziale per l’entrata in vigore di alcune norme relative all’articolo 8 rapporti banca impresa, all’articolo 11 obbligo di prospetto e strumenti finanziari e all’articolo 25 competenze delle autorithy di settore.

Il 18 Marzo scadranno i 60 giorni di proroga. Ritenevamo che 120 giorni fossero indispensabili per far fronte alle complesse procedure attuative.

Va poi considerato che la Consob è chiamata a uno straordinario impegno, quello di emanare 20 provvedimenti di normativa secondaria che costituiscono il presupposto per l’operatività della nuova previsione legislativa e richiedono un termine più puntuale.

Le modifiche all’art.100, comma 1 lettera f) del TUF comporteranno adempimenti finora non previsti e incideranno in maniera non significativa per le aziende bancarie e assicurative di più piccola dimensione.

Dicevo all’inizio di un riforma travagliata, accompagnata da una indagine conoscitiva delle Commissioni riunite Finanze e Attività Produttive di Camera e di Senato e perché ha richiesto quattro letture dalle Camere e una doppia fiducia resesi indispensabili per favorirne la approvazione e la operatività prima della scadenza della legislatura.

E’ una riforma che, è inutile nasconderlo, è stata condizionata dalla vicenda Banca d’Italia e su questo punto v’è stato uno scontro tra Parlamento e Governo. Credo che se il Parlamento fosse stato libero di scegliere non avrebbe votato la soluzione imposta. Il Parlamento su Banca d’Italia non ha più neppure la antica commissione Giolittiana di controllo che è stata cancellata.

Il Parlamento aveva una sua visione e aveva operato alcune scelte. Il governo ha rivendicato una primazia in particolare sul nuovo assetto di Banca di Italia con le modifiche rilevanti all’articolo 19 che incidono in modo particolare sull’organizzazione e sull’attività della Banca d’Italia con una radicale trasformazione salvaguardandone l’autonomia e introducendo principi di collegialità e trasparenza.

Posso affermare con sicurezza che al di là della situazione imposta sull’articolo 19 nell’elaborazione complessiva delle norme è stata rivendicata, recuperata ed affermata una centralità ed una autonomia parlamentare che ha esaltato la funzione del Senato e del Parlamento.

Mai, dico mai, nella elaborazione complessiva delle norme siamo stati schiacciati sulla posizione del Governo, né abbiamo subito l’influenza di lobby esterne che erano in gioco e lo dimostrano alcune scelte significative.

Ma su questo non vorrei tornare è già stato scritto e detto tutto.

Credo che correzioni potranno sempre essere apportate su un impianto sufficientemente valido ed adeguato.

Non possiamo non sottolineare la problematicità derivante dal comma 12 dell’articolo 19 relativa alle acquisizioni di cui all’articolo 19 del TUB.

Sorgono dunque dubbi interpretativi sulle competenze dell’Antitrust in materia di acquisizioni, di partecipazioni che non determinano posizioni di controllo. Si andrebbe a controllare in comunione, in condominio acquisizioni che non c’entrano nulla con gli aspetti della concorrenza, perché questa fa riferimento solo a concentrazioni disciplinate dalla normativa della legge n. 287 che derivano dal diritto comunitario.

Tale previsione, tuttavia, appare irragionevole e meritevole di chiarimenti, in quanto essa sottoporrebbe al controllo dell’autorità Antitrust numerose operazioni (ad esempio, l’acquisto di una partecipazione di poco superiore al 5 per cento nel capitale di una banca) che esulano dall’ambito, già ampio, delle fattispecie rilevanti per la tutela della concorrenza e che implicano valutazioni del tutto diverse, relative in particolare alla “qualità dell’azionista”. L’incongruenza sistematica cui darebbe luogo tale previsione potrebbe essere superata mediante un’interpretazione , in base alla quale andrebbero sottoposte al “doppio vaglio” delle due Autorità soltanto le operazioni rientranti nel campo di applicazione sia dell’articolo 19 del TUB, sia dell’articolo 6 della legge n. 287 del 1990. Al riguardo, il richiamo operato dall’emendamento all’autorizzazione (…) ai sensi dell’articolo 6, comma 2 della legge n. 287 del 1990 (vale a dire l’autorizzazione volta a consentire operazioni lesive della concorrenza, prescrivendo le misure necessarie a impedire tale effetto lesivo) potrebbe consentire di limitare il controllo dell’AGCM alle sole fattispecie di concentrazione rilevanti per la normativa antitrust senza estenderlo a tutte le acquisizioni di partecipazioni in banche autorizzabili ai sensi dell’articolo 19 del TUB.

comma 14), non viene chiarito sufficientemente se la documentazione posta alla base del provvedimento unico debba essere identica per entrambe le Autorità, né specifica quali informazioni possano o debbano costituire oggetto di scambio tra le Autorità medesime; peraltro, attraverso il richiamo alle forme di coordinamento previste dall’articolo 21 del disegno di legge (3), che riecheggia le previsioni dell’articolo 7 del TUB, la norma richiamata stabilisce che la Banca d’Italia e PAGCM non possano reciprocamente opporsi il segreto d’ufficio su alcun dato, informazione o documento utilizzato nell’esercizio delle rispettive funzioni, estendendo la portata della collaborazione tra le Autorità anche all’utilizzo di archivi gestiti congiuntamente dalle stesse per lo scambio di informazioni.

Sono aspetti che andrebbero chiariti e che meriterebbe un intervento legislativo successivo.

Avevo ed ho una sola preoccupazione: il rispetto delle regole.

Non va dimenticato che si operava su binari paralleli con una riforma di sistema che poteva essere condizionata con le integrazioni previste dalla recente normativa sul market abuse, con più forti poteri di indagine.

Noi dal di dentro non vivevamo quella rappresentazione mediatica che si invece percepiva dalla lettura dei quotidiani. Finivamo quasi per essere attori di una rappresentazione surreale. Lavoravamo su una riforma di sistema e l’attenzione dei media tendeva a collegarla all’attualità, alle procure, che, evidentemente, non potevano essere nostri interlocutori.

Su molti punti si è registrato un consenso condiviso superando numerose delle originarie contrapposizioni.

Sono convinto che saprà innescare quel processo di trasformazione richiesto dal mutato contesto internazionale e dalla necessità di superare le difficoltà di adattamento del sistema italiano.

Basti pensare all’utilizzo della normativa sul market abuse sulle recenti vicende realizzando quell’indispensabile rafforzamento della CONSOB, sia in termini di competenza che di risorse, già compiuto con il varo della disciplina sugli abusi di mercato.

Si afferma una cultura dei controlli mirando più al merito che alla forma.

Rappresenta una precisa e valida risposta ai mercati finanziari, recuperando una più forte fiducia nel sistema e nel suo funzionamento.

Abbiamo operato per recuperare i ritardi nel determinare un più forte ed adeguato ambiente giuridico a tutela del risparmio, strumento e condizione essenziale per accrescere le potenzialità di sviluppo del Paese, che non possono prescindere dalla immissione di risparmio nei circuiti finanziari destinati al sostegno delle attività produttive e determinando una ripresa di investimenti finanziari piuttosto che scelte difensive di liquidità.

Vengono rafforzati i presìdi a tutela degli investitori e dei risparmiatori, predisponendo regole, procedure e controlli più semplici ed efficaci.

I risparmiatori sono stati al centro delle nostre scelte politiche e parlamentari.

Si è ritenuto di mantenere sostanzialmente inalterata la parte relativa al governo societario, salvo modeste correzioni.

Sono state poi apportate significative innovazioni non sufficientemente valorizzate .

Interventi più radicali sulle società off-shore, i cosiddetti paradisi fiscali, con una disciplina speciale volta ad assicurare trasparenza sulle società estere controllate da società italiane, con rafforzamento dei controlli per contrastare più efficacemente interventi elusivi rispetto alla normativa nazionale, rafforzando i poteri della CONSOB sulla possibilità di detenere il controllo di società in Paesi con gravi carenze sulle informative societarie.

Sul sistema dei compensi premianti (le cosiddette stock options), affermiamo una cultura delle opzioni di crescita attraverso maggiore trasparenza e conoscenza degli azionisti; rispetto alla caduta di standard etici, è necessario indirizzare comportamenti che orientino un corretto rapporto tra azionisti e manager, fondato sulla trasparenza e sulla integrità.

Abbiamo chiuso una pagina negativa, estendendo l’ambito di applicazione della nuova normativa a tutti i casi di remunerazione basata su azioni o strumenti finanziari, ampliando altresì gli oneri di comunicazione non solo al mercato ma anche all’assemblea degli azionisti con l’individuazione di misure che impediscano che siano poste in essere strategie aziendali meramente speculative e finalizzate all’attribuzione di stock option anziché alla crescita produttiva.

Oggi viene lasciata troppa discrezionalità.

Non è sufficiente la comunicazione al mercato. E’ necessario che il piano sia portato alla conoscenza della Assemblea degli azionisti.

In merito ai rapporti banca-impresa si è guardato a responsabilizzare l’autorità creditizia nella valutazione del credito concedibile, attesa la funzione tipica di vigilanza prudenziale; si evitano quelle rigidità, tra l’altro facilmente aggirabili, che avrebbero determinato un riassetto forzoso dell’azionariato delle banche quotate in Italia, oltre che dannose conseguenze.

Abbiamo tenuto ben presente il livello di indebitamento del sistema industriale nei confronti del sistema bancario.

Sulla circolazione dei prodotti finanziari è stata operata una scelta precisa: si è garantito l’obbligo di prospetto per le offerte fuori sede, garantendo e tutelando i risparmiatori rispetto ai rischi finanziari dei prodotti; tale condizione è parsa ineludibile rispetto all’esigenza di difendere il risparmio sulla vendita di prodotti assicurativi a più forte contenuto finanziario. Ciò acquista ancora più forte significato in vista della disciplina del trattamento di fine rapporto, quindi a tutela soprattutto dei giovani nel momento in cui ingenti risorse affluiranno sui mercati finanziari, quelle del TFR si è ritenuto di offrire adeguata tutela.

Sulle società di revisione, si è guardato agli orientamenti comunitari, puntando sulla qualità e sulla responsabilità con un mandato lungo capace di offrire un adeguato ritorno agli investimenti effettuati, limitando i conflitti d’interesse e prevedendo la rotazione del partner.

Andrebbe fissato un limite massimo alle responsabilità per comportamenti non dolosi che consentano un meccanismo di tipo assicurativo.

L’uso della Guardia di finanza viene garantita alle Authority nell’esercizio dei poteri di vigilanza informativa e ispettiva loro attribuiti, tenendo conto della riservatezza e del vincolo del segreto d’ufficio.

L’impianto sanzionatorio è stato putroppo affievolito. La mia proposta era di rafforzarlo, rendendolo più rigoroso ed efficace. Rappresentava una scelta forte uno dei cardini del provvedimento, passando dalla natura contravvenzionale alla natura penale.

La mia posizione personale era quella di superare la difficile applicabilità delle soglie con norme in linea con la disciplina europea in materia di bilanci societari adottando sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive per le violazioni delle informazioni societarie e con la esigenza di tutela del risparmio emersa proprio a seguito dei noti scandali finanziari avrebbe dovuto essere confermata con disposizioni recanti aumento delle sanzioni penali e amministrative.

Dobbiamo tuttavia essere chiari ed onesti: una buona legge può non essere sufficiente per impedire comportamenti fraudolenti o manipolazione dei conti.

Rileva peraltro come fosse, a proprio giudizio, errato soffermare l’attenzione sui profili attinenti la disciplina del settore bancario, anziché di quello societario e industriale, in relazione all’analisi delle citate crisi finanziarie.

Rappresenta quell’indispensabile, profondo rinnovamento del diritto finanziario, del governo societario e dell’apparato sanzionatorio, adeguandoli alla sfida di un’economia globalizzata, rafforzando le regole della democrazia e proteggendo i cittadini risparmiatori.

E veniamo a ciò che deve essere adeguatamente lumeggiato.

Questa riforma contiene numerosi e rilevanti profili che rispondono all’esigenza di superare le difficoltà nate con gli scandali finanziari interni e internazionali:

si afferma una cultura dei controlli con adeguati rafforzamenti per meglio tutelare il risparmio e i risparmiatori.

la governance societaria è stata modificata dando maggiore peso agli azionisti di minoranza;

è stata inasprita la disciplina delle società off shore e dei paradisi fiscali per assicurare più trasparenza;

è stata disciplinata la normativa delle stock options per recuperare standard etici fondati sulla trasparenza e sull’integrità dei manager;

sono stati garantiti e tutelati i risparmiatori sulla circolazione dei prodotti finanziari, sui loro contenuti e sui rischi relativi, con maggiore trasparenza degli stessi a difesa e tutela del risparmio soprattutto nella canalizzazione delle risorse finanziarie legate al TFR a difesa degli investimenti delle giovani generazioni;

è stata modificata la disciplina delle società di revisione puntando sulla qualità e sulla responsabilità;

è stata garantita la pluralità delle autorità di vigilanza valorizzando le loro specificità;

Sono stati complessivamente rafforzati i presidi a tutela degli investitori e dei risparmiatori con regole, procedure e controlli più razionali ed efficaci.

Oggi siamo di fronte a mercati finanziari aperti, globalizzati informatizzati con un forte sviluppo della intermediazione finanziaria, nuove forme di mediazione tra un mercato atomizzato, dispiegato dei capitali e dei diritti di proprietà che porta la contendibilità delle imprese; Guido Rossi ha provocatoriamente proposto l’eliminazione dei patti di sindacato che condizionano il controllo delle imprese, una vera e propria trasformazione della morfologia del mercato finanziario nel mondo soprattutto negli ultimi dieci anni e i legislatori hanno trovato difficoltà a tenere il passo, ad adeguare il quadro normativo alle distonie, alle asimmetrie createsi fra norme vigenti, prassi , comportamenti degli operatori.

La mobilità e la flessibilità delle corporation pone le condizioni per fuggire dalla giurisdizione locale.

Se le società di mondializzano perché l’economia è globale, tutte le regole dovrebbero essere globali e quanto più vicine. Una antitrust europea che vigili sulla concorrenza sarà il passo successivo.

Compito del legislatore è, tuttavia, creare buone regole per rendere difficili comportamenti illeciti adeguando il quadro normativo alle asimmetrie createsi tra norme vigenti, prassi e comportamenti degli operatori che, soprattutto in una economia globalizzata, cercano di fuggire dalle giurisdizioni locali.

Ecco perché si è reso necessario intervenire sul diritto del mercato finanziario con risposte adeguate, attraverso un costante adeguamento dei vincoli di comportamento che non sono solo giuridici ma anche morali, perché il sistema economico e finanziario non è indifferente a tali comportamenti.

Abbiamo operato per recuperare quel valore impalpabile che è la fiducia dei cittadini, oltre che la certezza dei diritto soprattutto in sede giurisdizionale.

Essa è una determinante della crescita, se la si prepara attraverso un contesto di regole certe e rispetto delle stesse da parte di tutti i soggetti: Autorità di controllo, istituzioni, emittenti, collocatori e sottoscrittori.

Avere approvato questa importante riforma in tempi non brevi ma ragionevoli, è stato per me motivo di grande soddisfazione perché possa costituire un elemento fondamentale per favorire la crescita del Paese.

Questa legge non è una occasione perduta.

Sappiamo bene che non è l’unica occasione e neppure l’ultima per intervenire su un quadro economico-finanziario in continua evoluzione -basti pensare agli interventi sui conglomerati finanziari e sulle OPA-, per adeguare le infrastrutture normative in modo coerente.

Roma, 20 Febbraio 2006